Стадии и формы правотворчества

Под правотворческой процедурой понимается установленный порядок подготовки проектов нормативно-правовых актов и других источников (форм) права и их принятие в соответствии с установленными процедурами.

В теоретическом плане законодательный процесс – это установленная процедура инициирования, оформления, воплощения в закон соответствующих социальных, политических, экономических и иных интересов.

В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она строго закреплена и регулируется с помощью Конституции, текущих законов, а также специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.

В основе конкретного правотворческого процесса в широком смысле всегда лежит правотворческая инициатива. Она принадлежит любому гражданину, коллективному образованию. Иными словами, теоретически каждый может обратиться в любой правотворческий орган с предложением принять тот или иной нормативно-правовой документ. Это предложение может быть оформлено в виде проекта закона, постановления, указа и т. д. Оно может быть также высказано в виде предложения, либо быть глубоко обоснованным – все зависит от намерения и компетенции обратившегося.

Инициирование проектов нормативно-правовых актов может иметь и особую форму – форму законодательной инициативы. Теория права формулирует характерные черты законодательной инициативы:

- она реализуется в сфере законотворчества;

- является первоначальным этапом законодательного процесса;

- имеет правовую форму: содержит правомочие соответствующего субъекта и порождает обязанность законотворческого органа рассмотреть предложенный законопроект;

- принадлежит только тем субъектам, которые указаны в Конституции.

Обязательному рассмотрению парламентом подлежат те законопроекты, которые вносятся органами или должностными лицами, обладающими закрепленным за ними правом законодательной инициативы. В России этим правом обладают глава государства, палаты парламента, правительство, группы депутатов, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, а также Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суды РФ (Ст. 104 Конституции РФ).[139]

Под законодательной инициативой понимается или заявление самого законодателя в форме законопроекта или чьё либо официальное заявление, о необходимости издания нового закона или отмены старого. Во многих государствах – например, Конституция Италии предоставляет право законодательной инициативы непосредственно народу: «народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее, чем пятидесяти тысяч избирателей постатейно составленного законопроекта» (ст.71 Конституции Италии).[140]

Ограничение числа субъектов права законодательной инициативы имеет целью не допустить перегрузки законодательных органов множеством второстепенных законопроектов. Поэтому право законодательной инициативы предоставляется только основным, наиболее компетентным органам.

Для того чтобы принимаемый акт в максимальной степени отвечал потребностям жизни общества и был эффективен, весьма важно заранее разрешить круг проблем, касающихся его характера, формы, внутренней структуры, места и роли в системе других нормативно-правовых актов.

Каждый нормативно-правовой, акт должен в максимальной степени отражать и учитывать:

- материальные условия жизни членов общества;

- уровень развития экономики;

- соотношение различных социальных и политических сил;

- степень политической активности различных социальных групп, зрелость политических партий и движений;

- состояние межнациональных и межконфессиональных отношений;

- международную обстановку.

Для этого законодатель при подготовке нормативно-правового акта стоит перед необходимостью:

- исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений;

- выявления и тщательного учета при установлении правовых норм многообразных интересов социальных и национальных образований, классов и общества в целом, выражения их баланса;

- проведения сравнительного анализа подготовленной правовой нормы с аналогичными установлениями прошлых лет и учета зарубежного опыта;

- постановки и проведения в случае необходимости социальных экспериментов для определения наиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественных отношений;

- определения характера взаимосвязи и взаимодействия проектируемой нормы с другими нормами данной правовой системы;

- проведения иных подготовительных действий.

Только после выполнения вышеперечисленных подготовительных мероприятий наступает первая стадия законотворческого процесса, т. е. вынесение проекта закона на рассмотрение законодательного органа.

Можно условно выделить четыре стадии самого законотворческого процесса (на примере РФ):

1. Внесение проекта закона на рассмотрение правотворческого органа.

2. Обсуждение проекта закона документа.

3. Принятие закона: принятие закона Государственной Думой и его одобрение Советом Федерации.

4. Промульгация и опубликование закона.

Обсуждение проекта закона на пленарном заседании палаты начинается с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Регулируется процесс прохождения обсуждения специальными положениями и регламентом. Согласно регламенту Государственной думы России представленные законопроекты обсуждаются в трёх чтениях:

- в первом чтении обычно обсуждаются концептуальные положения проекта, и при положительном решении проект передается в соответствующую комиссию (комитет) парламента. При этом учитываются высказываемые замечания и предложения, принимаются во внимание предлагаемые поправки. На комиссию (комитет) возлагается обязанность доработки законопроекта с учетом сделанных замечаний и предложений и представления его для второго чтения;

- во втором чтении заслушиваются доклады авторов законопроекта и председателя комиссии. Обсуждается и голосуется каждая статья законопроекта и поправки;

- в третьем чтении предполагается голосование по законопроекту в целом. Возможны только редакционные поправки.

Проблемы бюджетно-финансовой сферы обсуждаются, как правило, в четырех чтениях.

Принятие закона осуществляется палатами Федерального собрания РФ. Федеральные законы принимаются большинством голосов (50 % + 1 голос) от общего числа депутатов Государственной Думы.

Российский парламент построен по принципу бикамерализма, поэтому проекты рассматриваются каждой палатой раздельно. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более 50 % депутатов либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Для принятия федерального конституционного закона необходимо не менее 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и 3/4 членов Совета Федерации.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам:

- федерального бюджета;

- федеральных налогов и сборов;

- финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

- ратификации и денонсации международных договоров РФ;

- статуса и защиты государственной границы РФ;

- войны и мира.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту, и в течение 14 дней он должен его подписать. Если Президент использует предоставленное ему право вето, то Совет Федерации и Государственная Дума, каждый в отдельности, могут преодолеть вето президента, повторно рассмотрев в ранее принятой редакции федеральный закон и приняв его двумя третями голосов каждой из палат. В этом случае законопроект подлежит подписанию Президентом в течение семи дней после поступления.

Промульгация и опубликование закона – последняя стадия законодательного процесса. Промульгация состоит из ряда действий:

-проверки правильности процедуры принятия закона;

-подписания закона главой государства;

-распоряжения об опубликовании закона.

Официальное обнародование заключается в доведении текста закона для всеобщего сведения путем его опубликования в официальном издании в течение семи дней после подписания президентом РФ. Неопубликованные законы не применяются.

Неофициальное обнародование нормативных актов – осуществляется в виде сообщения об их издании или изложения в неофициальных печатных изданиях, радио- и телевизионных передачах, в научных изданиях.

Для обнародования акта устанавливается строго определенный срок. На официальные издания, где публикуются законы и другие нормативно-правовые акты, можно ссылаться в актах применения норм права, в сводах и собраниях законодательства, в печатных работах, официальных документах.

Наиболее важные особенности законотворчества:

- точно установленный круг субъектов законотворчества и законодательной инициативы;

- четкая и детальная регламентация всех этапов законодательного процесса.

Формы правотворчества:

- правотворчество избирательного корпуса в ходе референдумов;

- принятие нормативно-правовых актов компетентными органами;

- издание нормативно-правовых актов должностными лицами;

- создание прецедента судом;

- заключение нормативных договоров;

- издание нормативных актов органами местного самоуправления;

- правотворчество органов управления предприятий, организаций;

- санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями.

Особое место занимает правотворчество в процессе подготовки международных нормативно-правовых документов, т. к. в соответствии со ст. 15 Конституции РФ нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью её правовой системы[141].

Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда достаточно уровня подзаконных источников (форм) права. Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, конкретностью, гибкостью, большей прикладной компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов.

Деятельность компетентных органов по созданию подзаконных нормативно-правовых актов это наиболее распространенная разновидность подзаконного правотворчества.

Заключение нормативно-правовых договоров является разновидностью правотворчества. Договоры нормативного содержания не должны противоречить Конституции и законам. Они принимаются равноправными субъектами на основе законов, и в этом проявляется их подзаконный характер.

Санкционирование правовых обычаев осуществляется путем принятия административными или судебными органами решения на основе сложившегося в обществе обычая или санкционирования обычая путем отсылки к нему в нормативно-правовом акте. Правовой обычай носит также подзаконный характер.

Формирование юридических прецедентов осуществляется в процессе принятия решений судебными или административными органами по конкретному вопросу и их нормативное закрепление при наличии пробелов в праве;

Делегированное правотворчество – нормотворческая деятельность государственных и негосударственных органов, осуществляемая по поручению парламента, по принятию нормативно-правовых актов, способствующих конкретному решению определенных задач.

Правотворчество осуществляется с помощью системы средств обеспечения, которая способствует его организации и функционирования. Элементами этой системы являются:

- информационное обеспечение;

- планирование и программное обеспечение правотворческой деятельности;

- общественная поддержка;

- юридико-техническое обеспечение.

Правотворческая деятельность – это разновидность государственного управления. Информационное обеспечение представляет собой информационное обслуживание управления, т. е. это – мероприятия по предоставлению нужной для управленческой деятельности информации в требуемом месте на основе определенных процедур с заданной периодичностью в соответствии с целями этого управления.

Под информацией необходимо понимать сведения об окружающем мире, которые уменьшают существующую в отношении него неопределенность. При этом сведения отчуждаются от создателя и становятся сообщениями путем их передачи устным, письменным, либо другим способом.

Информация, используемая в процессе правотворчества, должна быть достоверной, точной, оптимальной, полной и своевременной.

Важным элементом обеспечения правотворчества является планирование и программное обеспечение этой деятельности. Каждый правотворческий субъект должен иметь программу правотворческой деятельности, согласованную с общей стратегической линией правотворчества в стране. Применение современных информационных технологий способствует значительному повышению эффективности правотворческого процесса.

Зачастую законы появляются как результат давления тех или иных заинтересованных политических элит, экономических корпораций, их лоббистов.

Лоббизм – это весьма распространенное явление в правотворческом процессе, порой легализованное (в некоторых странах действуют законы о лоббировании), порой не легализованное, но от этого не менее значимое. Содержание этого явления – проталкивание того или иного законопроекта в законодательном органе, превращение его в закон. Однако нельзя все это явление обозначать как нежелательное и противоправное.

Почти каждый законопроект нуждается в поддержке соответствующих сил. Каждый законопроект – это продукт либо согласия, либо борьбы, либо компромиссов. И лоббирование – это естественное явление в правотворчестве, защита интересов социальных слоев, отдельных организаций и даже конкретных лиц. Однако, когда при лоббировании используются недопустимые средства (подкуп, обман), тогда лоббирование ведет к субъективному в праве, по существу к правотворческому произволу.

Таким образом, высокое качество нормативно-правовых актов и других источников (форм) права обеспечивается соблюдением следующих условий:

1. Глубокое и системное исследование социально значимых факторов, детерминирующих потребность в нормативно-правовом регулировании.

2. Выявление и учет в правотворческом процессе интересов как общества в целом, так и различных социальных и этнических групп, их баланс.

3. Широкое использование достижений науки. Это относится не только к общественным, но и естественным наукам. Процессы в информационной сфере носят революционный характер. Они открывают перед правоведами неограниченные возможности, и, в первую очередь, в сфере правотворчества и систематизации законодательства.

4. Сопоставление формулируемых норм права с ранее существовавшими правовыми предписаниями, а также нормами различных национальных правовых систем, регулирующих подобные отношения.

5. Использование кибернетических методов для моделирования последствий принятия тех или иных норм.

6. Совершенствование организационных форм правотворческих процедур.

7. Обеспечение высокого качества правового анализа нормативно-правового материала компетентными лицами, совершенствование механизма его проведения.

Механизм проведения правового анализа нормативно-правовых документов предполагает выяснение точного смысла, содержания правовых норм, их соответствие общеправовым принципам, идеалам справедливости и гуманизма, соответствия формы и содержания источников (форм) права правилам юридической техники. Механизм проведения такого анализа основывается на тех мероприятиях, которые характерны для процесса толкования права.

На этапе правотворчества для анализа нормативно-правового материала используются способы, применяемые при толковании в форме уяснения.

Но сам процесс принятия официального заключения по документу является второй формой толкования, т. е. толкованием-разъяснением. При толковании-разъяснении осуществляется не только мыслительный процесс, но и совершается реальное юридическое действие, находящее внешнее выражение в специальных актах. В этих актах и содержится заключение о качестве правового акта, дается его прогностическая эффективность и предложения.

В процессе правовой оценки качества и эффективности принимаемых нормативно-правовых документов наиболее типичными являются недостатки по следующим направлениям:

1. Познавательные, обусловленные неверной оценкой предмета правового регулирования.

2. Содержательные ошибки, заключающиеся в неверном выборе типа правового регулирования, определении методов правового воздействия.

3. Формальные, выражающиеся в неверном выборе источника (формы) права и нарушениях в оформлении реквизита нормативно-правового документа.

4. Процедурные, связанные с нарушением законодательно установленных процедур подготовки и принятия документа.

5. Социально-политические и социально-психологические, означающие игнорирование общественного мнения и возможное негативное восприятие документа населением, в том числе различными социальными группами.

Действенность и результативность самих юридических норм в ходе правотворческого процесса может выражаться в понятии «прогностическая эффективность». Субъект, осуществляющий качественный анализ нормативно-правового материала на основе общих принципов правотворчества и правоприменения и исходя из накопленного эмпирического материала, с определенной вероятностью оценивает эту эффективность. Таким образом, прогностическая эффективность нормативно-правового материала осуществляется с учетов возможных случайностей. Но случайность – это та же объективная закономерность, которую мы не можем предусмотреть в силу ограниченности наших знаний. Поэтому, прогностическая эффективность принимаемых правовых норм зависит от уровня знаний, уровня информированности субъектов правотворчества. Это положение и определяет основные направления совершенствования правотворческого процесса в целях обеспечения высокой эффективности правового регулирования в целом.

Таким образом, эффективность правового анализа нормативно-правового материала определяется компетентностью и добросовестностью осуществляющих его лиц, а также совершенством методики такого анализа.

Правотворчество – это важное направление социальной деятельности, создающее условия для нормального существования и воспроизводства самого общества. Правотворчество реализует поиск правовых форм, которые обеспечивали бы в наибольшей степени равновесное состояние общества.

Юридическая техника

Для повышения качества нормативно-правовых документов, их эффективности большое значение имеет юридическая техника. Можно выделить юридическую технику: правотворчества в «широком» понимании, юридическую технику правореализации, систематизации законодательства.

Поэтому, в процессе правотворчества, правоприменения и систематизации законодательства большая роль отводится юридической технике. Формирование правового поля не только предполагает наличие у субъектов общей культуры, но и требует от них специальных знаний, определенных навыков, владения искусством формирования нормативных актов.

Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой требований, предъявляемых к процессу создания, форме и содержанию источников права. Игнорирование этих требований влечет за собой несовершенство принимаемых нормативно-правовых документов, что сказывается и на правоприменительной практике.

Помимо объективных и субъективных факторов, опосредующих правотворческий процесс, следует принимать во внимание факторы собственного внутреннего развития системы права. В этих факторах выражаются присущие правовой системе принципы построения и функционирования, внутрисистемные связи и зависимости. Игнорирование этих факторов делает законодательство внутренне противоречивым и структурно не упорядоченным, порождает юридические коллизии.

Юридическая техника – это система средств, правил и приемов наиболее рациональной организации и логической последовательности процесса подготовки, формирования и изложения, а также систематизации нормативно-правового материала для обеспечения его совершенства и эффективности правореализации.

Технические средства правотворчества включают юридические термины и юридические конструкции правовых норм.

Юридические термины – словесное выражение понятий, используемых при изложении содержания юридической нормы. Юридическая терминология должна отвечать требованиям точности, краткости и простоты.

Юридическая конструкция правовых норм – способ нормативного и системного построения и изложения материала по определенному типу связи между его элементами:

- средства словесно-документального изложения содержания нормативно-правовых актов (текст документа с его реквизитами, наименованием, датой принятия, подписями);

- структурная организация (общая и особенная части, преамбула, статья с её подразделениями, включая абзацы, пункты, части).

Структурная организация нормативно-правового документа отражает целесообразность расположения в нем нормативно-правового материала.

Структура документа занимает важное место в законодательной технике и имеет существенное практическое значение. Она обусловливает четкость, логичность акта, помогает быстро ориентироваться в его содержании, обеспечивая таким образом высокое качество документа и эффективное его применение.

Как правило, структура нормативно-правового акта (да и других источников права) должна включать в себя:

1. Вид нормативно-правового акта.

2. Наименование правотворческого субъекта.

3. Название документа.

4. Преамбула.

5. Постановляющая часть (основная). Она структурно может разделяться на разделы, статьи, пункты и т. п.

6. Отмена других документов или их структурных элементов.

7. Действие документа во времени.

8. Подпись должностного лица, дата.

Конкретное содержание каждого раздела определяется техническими правилами.

Технические правила правотворчества – система требований к форме и содержанию нормативно-правового документа:

- ясность и четкость, простота и доступность языка правовых актов;

- сочетание лаконичности с необходимой полнотой, конкретности с требуемой абстрактностью выражения соответствующих правовых предписаний;

- нежелательность использования выражений и т. д. и т. п. и др.;

- соблюдение последовательности в изложении юридической информации;

- недопустимость эмоциональности;

- взаимосвязь, согласованность и внутреннее единство правового материала.

Юридическая техника правотворчества предполагает логически последовательное изложение текста документа, строго выраженные профессиональные стиль и язык закона и вместе с тем его простоту, понятность, доступность. К примеру, сложилось общее требование, что название документа должно отражать предмет правового регулирования, т. е. определять круг регулируемых общественных отношений. При этом название должно быть максимально кратким. Слишком пространное название загромождает законодательство и усложняет поиск необходимой нормы в процессе правоприменения и иной правореализации.

Преамбула не является обязательным атрибутом нормативного документа. Однако во многих случаях она необходима как водная часть документа. Она призвана изложить мотивы принятия документа, его цели и задачи. Также, в преамбуле могут излагаться нормы дефиниции, т. е. нормы, определяющие содержание наиболее важных понятий и категорий, используемых в документе.

Постановляющая часть документа содержит конкретные правовые предписания, дозволения, запреты, санкции. Это основная часть, она имеет нормативно-правовое содержание. Правила законодательной техники требуют, чтобы эта часть была логически последовательной, каждый её элемент (раздел, глава, статья) имел своё наименование, каждый последующий элемент должен быть логическим продолжением предыдущего. Таким образом, нормативно-правовой документ должен представлять целостную систему, каждый элемент которой дополняет, конкретизирует или развивает предыдущий и одновременно служит основой для изложения положений последующих элементов. Текст документа не может быть не оконченным, оставляющим возможность его произвольного толкования.

Технические приемы (способы) построения нормативного акта:

- абстрактный (обобщающий), когда правило поведения излагается в общей форме («лицо освобождается из мест заключения», «отсутствие вины»);

- казуистический способ, когда реализация конкретного правила поведения связывается с наличием определенных условий («грузоотправитель освобождается от ответственности при наличии явлений стихийного характера»).

К техническим приемам относятся также прямой, отсылочный и бланкетный способы изложения норм права в статьях нормативно-правовых актов.

Основным объектом юридической техники является лингвистический текст правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно, чтобы содержание (дух) и текст (буква) соответствовали друг другу, чтобы не было неясности, двусмысленности.

Юридическая техника правотворчества призвана:

- структурировать правовой материал;

- упорядочивать процесс правотворчества;

- систематизировать законодательство;

- совершенствовать язык правового акта;

- делать его более понятным, точным и грамотным.

Юридическая техника способствует созданию условий для рационализации правовой деятельности, для оптимизации процесса правового регулирования общественных отношений.

Во многом именно степень развития юридической техники символизирует собой определенный уровень правовой культуры конкретного общества.