Опыт перераспределения средств в РФ

В 1991 г. в РСФСР была развернута работа с целью создания каче­ственно новой бюджетно-налоговой законодательной базы. К таким основополагающим законодательным актам прежде всего относятся Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. и Закон «Об основах налоговой системы в РСФСР» от 27 декабря 1991 г. Главное в первом из них было то, что каждый бюджет является автономным и нижестоящие бюджеты не входят в состав вышестоящих, как это было в СССР. Закон об основах налоговой системы положил начало налоговой реформе в новых усло­виях РСФСР. Согласно указанным Основам налоговой системы в фе­деральный бюджет полностью должен был направляться налог на до­бавленную стоимость, а налог на прибыль предприятий и организа­ций и подоходный налог с населения оставались регулирующими доходами. В действительности же оказалось невозможным осущест­влять межбюджетное регулирование без участия НДС, так как в этом

■х Направление средств из бюджета высшего уровня в нижестоящие бюджеты 325

Опыт перераспределения средств в РФ - №1 - открытая онлайн библиотека е 5ыл бы резкий дисбаланс в соотношении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы. Для местных бюджетов были предус-еНЬ1 в дополнение к действующим местным налогам и сборам 22 ила налогов и сборов рекомендательного характера, но без права ус­танавливать по ним свои ставки.

Переходным к становлению российской государственности в ус­ловиях самостоятельного государства, ориентированного на развитие федеративных отношений, исходя из демократических начал, и фор­мирование рыночной экономики, стал 1992 год. В республиканский бюджет РСФСР зачислялись НДС (за исключением части его, переда­вавшейся в нижестоящие бюджеты), акцизы на отдельные виды това­ров (кроме передававшихся в бюджеты других уровней), часть налога на прибыль предприятий и организаций, доходы от экспортных пош­лин и др. В среднее звено бюджетной системы (национально-государ­ственные и государственные территориальные образования) поступа­ли: отчисления от НДС и часть акцизов на питьевой спирт, водку и ликероводочные изделия, другие федеральные акцизы (кроме направ­лявшихся в федеральный бюджет), часть налога на прибыль, часть на­лога на имущество предприятий и подоходного налога с физических лиц, лесной доход, плата за воду и др. Главными источниками доходов местных бюджетов являлись отчисления от регулирующих налогов, часть налога на имущество предприятий (по фиксированному про­центу), налог на имущество физических лиц, налог с имущества, пере­ходящего в порядке наследования и дарения, земельный налог, госу­дарственная пошлина и др.

В условиях либерализации цен и плохо прогнозируемой инфля­ции, перехода от налога с оборота к налогу на добавленную стоимость, изменения статуса многих предприятий союзного подчинения, пере­шедших в республиканское подчинение, невозможно было сформи­ровать бюджет сразу на весь год. В Законе от 24 января 1992 г. «О бюд­жетной системе в Российской Федерации на первый квартал 1992 года» предусмотрели передачу из республиканского бюджета РСФСР (с принятием Конституции РФ в 1993 г. - из федерального бюджета) ряда расходных полномочий в бюджеты регионов (в 1991 г. им переда-* финансирование возмещения разницы в ценах на мясомолочную родукцию), что резко увеличило нагрузку на эти бюджеты. К ним тносились: дотации автотранспорту общественного пользования Чфоме такси); дотации по продовольственным товарам в целях субси-рования роста цен и поддержания социальной защиты населения тными органами власти; на содержание органов Министерства ологии и природных ресурсов, Госкомитета по социально-эконо-ескому развитию Севера, Государственной инспекции по качеству





Опыт перераспределения средств в РФ - №2 - открытая онлайн библиотека Опыт перераспределения средств в РФ - №3 - открытая онлайн библиотека Опыт перераспределения средств в РФ - №4 - открытая онлайн библиотека товаров и торговли; на строительство и содержание метрополитена, другие согласованные расходы. В середине этого (1992) года произо­шел дальнейший «сброс» на нижестоящие бюджеты значительных функций, связанных с капиталовложениями общегосударственного значения (строительство автомагистралей, жилья для военнослужа­щих, аэропортов), атакже местного значения. В июле 1992 г. был при­нят Закон «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год», в котором на II-IV кварталы (при условии ежеквартального рассмот­рения в Верховном Совете РСФСР) для всех государственных терри­ториальных образований был установлен единый норматив отчисле­ний от НДС - 20% (кроме НДС на ввозимые на территорию страны товары, а также на драгметаллы и драгоценные камни, зачислявшихся в федеральный бюджет), что вызвало резкое увеличение дотаций реги­онам. Вместе с тем Правительству РСФСР было разрешено с целью сокращения количества дотационных бюджетов и уменьшения взаим­ных расчетов начиная с III квартала устанавливать отчисления им по НДС в размере 25 или 30%. Налог на прибыль предусматривалось за­числять по ставке 13% в республиканский бюджет РСФСР и по ставке 19% в бюджеты регионов.

К осени 1992 г. обострились отношения с регионами. Более 30 из них приняли решение о прекращении налоговых отчислений феде­ральному центру, ссылаясь на невыполнение обязательств республи­канского бюджета РСФСР перед ними, что объяснялось отсутствием в нем необходимых средств.

Напряженные отношения между федеральным центром и региона­ми продолжались и в 1993 г. Все еще сохранялась старая система меж­бюджетных отношений.

Иных отношений потребовали Республика Татарстан, Башкорто­стан, Республика Саха (Якутия), Чеченская Республика, которые явочным порядком объявили о переходе на одноканальную систему расчетов с федеральным центром. При этом они задерживали и даже блокировали перечисление учреждениями банков, расположенных на их территориях, средств, уплаченных налогоплательщиками в респуб­ликанский бюджет РСФСР. С первыми тремя были заключены дого­воры и соглашения, согласно которым им предусматривались более высокие квоты и нормативы отчислений по соответствующим видам налогов в их бюджеты. Взамен они брали на себя обязательства фи­нансировать федеральные программы на своих территориях.

Но и в ряде других регионов власти стремились к одноканальной системе расчетов, нарушали порядок направления налогов на феде­ральный уровень. В этой связи Верховный Совет РФ ввел жесткие меры, предусматривавшие, что в случае неуплаты налогов в федераль-

ный бюджет Верховный Совет отменяет принятые республиками и областями (краями) решения о зачислении в их бюджеты доходов рес­публиканского бюджета РФ. Правительству и Центральному банку рф в таких случаях было разрешено приостанавливать финансирова­ние предприятий и организаций из этого бюджета на данных террито­риях, прекращать выдачу лицензий на экспорт, приостанавливать централизованную поставку продукции из госресурсов и импорта, ре­гулировать размеры кредита и наличной денежной массы. Это оказало определенное воздействие.

На 1993 г. в бюджеты государственных территориальных образова­ний предусматривалось перечислять: 50% акцизов на питьевой спирт, водку и ликероводочные изделия (кроме акцизов на такие товары, ввозимые в Россию), 100% других акцизов (кроме акцизов на нефть, легковые автомобили, ввозимые подакцизные товары), 50% налога на доходы банков и доходы от страховой деятельности, 20% НДС (кроме НДС на ввозимые товары, а также на драгметаллы и драгоценные камни).

В целях сокращения количества бюджетов, получающих дотации из республиканского бюджета РФ, решили отказаться от единого для них норматива отчислений от НДС и установить дифференцирован­ные нормативы (20; 22; 25; 40; 45; 48; 50%). Однако отсутствовали достаточно четкие критерии, которые гарантировали бы обоснован­ность такой дифференциации.

Налог на прибыль предприятий и организаций предусматривалось зачислять по ставке 10% в республиканский бюджет РСФСР, а по ставке не более 22% - в бюджеты регионов.

В качестве первой попытки сделать новый шаг в определении общих принципов межбюджетных отношений в Российской Федера­ции явился Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фон­дов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной об­ласти, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и ШКТ-Петербурга, органов местного самоуправления».

этом Законе было предусмотрено разграничение видов доходов 1 Уровням бюджетной системы, расширение состава закрепленных ходов за территориальными бюджетами. В них включили не только Доходы, полностью поступающие на постоянной основе в соответств­ующие бюджеты, но и закрепляемые за ними в твердо фиксирован-и доле (в процентах) на долговременной основе (не менее чем на ет)- При этом закрепленные доходы уже в процессе регулирования новились преобладающими, достигая не менее 70% общей суммы

Опыт перераспределения средств в РФ - №5 - открытая онлайн библиотека закрепленных и регулирующих доходов (это положение не было реа­лизовано).

Механизм достижения такого уровня не предусматривал привле­чение дополнительных доходов за счет вышестоящих бюджетов. Этот вопрос решался путем преобразования части переданных на год ниже­стоящим бюджетам отчислений от регулирующих налогов в закреп­ленные на стабильной основе. Вместе с тем ограничивались возмож­ности для снижения в следующем году нормативов отчислений. Сни­жение их не допускалось по причине фактического увеличения в текущем году уровня закрепленных доходов, если оно явилось резуль­татом финансово-хозяйственной деятельности на данной территории или следствием введения местным Советом в пределах своей компе­тенции местных налогов и сборов. Вышестоящим органам власти давалось право выбора в процессе межбюджетного регулирования применять дифференцированные или единые (для всех или соответст­вующих территорий) нормативы отчислений. При этом могли утверж­даться одновременно те и другие, но по разным видам регулирующих доходов.

В данном Законе предусматривался доходно-расходный вариант выравнивания бюджетной обеспеченности, по существу сбалансиро­вание всех нижестоящих бюджетов аналогично тому, как это было и в условиях СССР. Для целей межбюджетного регулирования было вве­дено понятие «минимальный бюджет». Расходную часть такого рас­четного минимального бюджета предусматривалось прогнозировать на следующий год, исходя из единых или групповых минимальных социальных (натуральных) и финансовых норм и нормативов, однако в дальнейшем систему таких норм и нормативов, как отмечено выше, не удалось разработать и утвердить на федеральном уровне. С введе­нием с 2000 г. Бюджетного кодекса РФ действие этого Закона было прекращено.

На 1994 г. при составлении проекта федерального бюджета Мин­фин России отказался от практики регулирования бюджетов регионов путем использования дифференцированных нормативов отчислений от федеральных налогов. Это стало осуществляться исходя из единых для всех регионов нормативов отчислений и единой разделенной части (региональной) ставки налога на прибыль. Субъектам Федера­ции было предоставлено право увеличивать региональную ставку до трех пунктов в качестве территориальной налоговой надбавки. Но в последующем в Государственной Думе отказались от этого решения в целях снижения налогового бремени.

Со II квартала 1994 г. были установлены единые нормативы отчис­лений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации от регу-

, наппавление средств из бюджета высшего уровня в нижестоящие бюджеты 329

Опыт перераспределения средств в РФ - №6 - открытая онлайн библиотека уюших налогов по каждому их виду, в том числе от НДС в размере 0W Часть дотаций была заменена трансфертами, исчисляемыми на формализованной основе (по формуле) из образуемого в составе феде­рального бюджета Фонда финансовой поддержки субъектов Феде­рации - регионов (ФФПР). Такой фонд образовывался на норматив­ной основе исходя из возможностей федерального бюджета, сначала от НДС (кроме НДС на импортные товары, драгметаллы и драгоцен­ные камни, поступающего в этот бюджет): на 1994 г. - 22%, на 1995 г. - 27 %, а затем от налоговых поступлений в федеральный бюд­жет за исключением таможенных пошлин: на 1996-1997 гг. - 15%, а с 1998 г. -14%.

В законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год теперь утверждались не суммы дотаций, а процентные доли в ФФПР субъектов Федерации, получивших право на финансовую помощь.

Суть данного механизма состояла в том, чтобы определить соотно­шение между недостающими средствами бюджета данного региона и общей суммой недостающих средств по бюджетам всех регионов, нуждающихся в финансовой помощи. На этой основе исчислялись доли (в процентах) каждого из них в общей сумме недостатка средств, подлежащие утверждению в законе о федеральном бюджете на очеред­ной год как их доли в проектируемом ФФПР, образуемом в федераль­ном бюджете. Эти доли использовались для определения абсолютных сумм дотаций (трансфертов) каждому региону, получающему право на финансовую помощь, исходя из фактически поступающих средств в данный фонд.

Указанные процентные доли по существу являлись нормативами, дифференцированными в разрезе дотационных регионов. Данный метод рассматривался как нормативно-долевой. Принципиальная его особенность состояла, во-первых, в том, что в условиях резкой эконо­мической нестабильности и, следовательно, особенно трудного в связи с этим прогнозирования доходов и расходов бюджетов за точку гсчета принимались фактические данные базового, наиболее прием­ного для этого года. Причем базовый год не должен был изменяться ечение ряда лет, чтобы исключить планирование от достигнутого Ювня со всеми присущими ему негативными последствиями.

Во-вторых, в основу расчетов были положены не абсолютные, а

тносительные показатели, принимая во внимание, что соотношения

ушевым бюджетным доходам и расходам (текущим) между «бед-

Ми» и «богатыми» регионами носят в течение ряда лет в основном

Устойчивый характер.

мал РеТЬЯ особенность состояла в том, что в основу формулы прини-

ась разница между среднероссийским душевым бюджетным дохо-

Опыт перераспределения средств в РФ - №7 - открытая онлайн библиотека Опыт перераспределения средств в РФ - №8 - открытая онлайн библиотека Опыт перераспределения средств в РФ - №9 - открытая онлайн библиотека дом, без учета финансовой помощи из федерального бюджета (не было возможности достоверно определить налоговый потенциал), и душевым бюджетным доходом каждого региона. На получение транс­фертов могли рассчитывать только те регионы, у которых этот показа­тель меньше среднероссийского. При этом последний принимался ниже 100% (в разные годы понижающий коэффициент составлял 0,95; 0,92; 0,90), что стимулировало дотационные регионы к наращиванию налогового потенциала и наиболее полному сбору налогов. Для учета особенностей каждого региона использовался и показатель душевых бюджетных расходов через поправочный коэффициент. Этот коэффи­циент определялся как частное от деления душевых бюджетных расхо­дов данного региона на среднероссийский душевой бюджетный доход регионов. При этом числитель корректировался на понижающий ко­эффициент, аналогичный упомянутому выше, который применялся при выравнивании душевых бюджетных доходов регионов.

Наряду с этим, учитывая переходный период, принимались во внимание и расходы, исчисляемые тем же методом, что и доходы, а также расчетный дефицит субъектов Федерации, у которых душевой бюджетный доход был меньше среднедушевого по всем регионам (на 1997 и 1998 гг. в разрезе соответствующих групп регионов).

Из ФФПР оказывалась помощь тем регионам, у которых душевой доход по бюджету за 1993 г. (базовый) в пересчете на условия 1994 г. (изменения в налоговом и бюджетном законодательстве) был ниже, чем в среднем по Российской Федерации. Доли были утверждены 66 субъектам Федерации (из 89) раздельно для регионов, «нуждаю­щихся в поддержке» (которым оказалось достаточно трансфертов только на выравнивание душевых бюджетных доходов), и регионов, «особо нуждающихся в поддержке» (которым потребовалась помощь не только на выравнивание душевых бюджетных доходов, но и для покрытия расчетного дефицита). При расчетах учитывались лишь те­кущие расходы, принимая во внимание, что капиталовложения могут иметь большие перепады по годам и должны определяться иными ме­тодами для включения в федеральные целевые программы развития регионов.

Такой метод имел целью исключить субъективное влияние как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на результаты опре­деления финансовой помощи территориям, поскольку он осущест­влялся в значительной степени автоматически. Отпала необходимость в согласовании показателей межбюджетного регулирования. Доста­точно было согласовать методику расчетов, а затем сверить исходные данные, включаемые в формулу, с представителями субъектов Феде­рации. Результаты же расчетов не требовали согласования. Это позво-

Направление средств из бюджета высшего уровня в нижестоящие бюджеты 331

Опыт перераспределения средств в РФ - №10 - открытая онлайн библиотека о уйти от применявшегося в течение многих лет «метода торга» по Локазателям межбюджетного регулирования. В основу расчетов те-П принимались не прогнозные данные, особенно подверженные Объективному влиянию, тем более в условиях инфляции, а фактичес-

соответствующего базового года. При этом исходили из того, что хотя абсолютные суммы в бюджетах регионов по доходам и текущим расходам ежегодно изменяются, но соотношение по доходам, а также асходам в расчете на одного жителя в разрезе регионов остается отно­сительно стабильным, что позволяет устойчиво определять «богатые» и «бедные» регионы, а также степень «бедности» последних.

Поскольку трансферты, подлежащие перечислению субъекту Фе­дерации, определялись в ходе исполнения федерального бюджета по результатам каждого месяца на основе его процентной доли и фак­тически поступивших средств в ФФПР, т.е. с учетом фактически сложившихся цен, то это позволяло учитывать и инфляционный фактор.

Изложенный подход к межбюджетным отношениям диктовался той конкретной нестабильной ситуацией, которая сложилась в России в первые годы переходного периода.

Но уже после 1995 г. предусмотренный порядок не всегда соблю­дался (часто менялся выбор базового года, при согласовании исход­ных данных были отступления от использования только официальной отчетности, использовались прогнозные данные, в некоторых случаях допускались отклонения от исчисленных по формуле долей субъектов Федерации в ФФПР, не обеспечивалось своевременное перечисление трансфертов регионам и др.).

За период 1994-1998 гг. только в 1995 г. имелось некоторое перевыполнение плана доходов федерального бюджета. Это в ука­занные годы был единственный раз, когда не произошло снижения трансфертов, предусматривавшихся к поступлению в бюджеты субъ­ектов Федерации. Объем ФФПР, принятый за основу при утверж-и федерального бюджета, после 1997 г. (52,9 млрд руб.) в тече-[ие последующих двух лет ежегодно сокращался и в 1999 г. соста­вил 33,7 млрд руб.

Существенные изменения в методике распределения ФФПР про-зошли с 1997 г.: переход к выравниванию душевых бюджетных дохо­дов до среднедушевого уровня не всех регионов; а по группам относи­тельно сравнимых регионов и отказ от деления регионов на два стату­су (<(нуждающихся» и «особо нуждающихся» в финансовой помощи), эльку экономическое районирование в России устарело и бази->сь на принципах, которые выходят за рамки, имеющие значе-1Ие ДЛя расчета трансфертов, была предложена новая группировка ре-

Опыт перераспределения средств в РФ - №11 - открытая онлайн библиотека Опыт перераспределения средств в РФ - №12 - открытая онлайн библиотека Опыт перераспределения средств в РФ - №13 - открытая онлайн библиотека Опыт перераспределения средств в РФ - №14 - открытая онлайн библиотека 332

Опыт перераспределения средств в РФ - №15 - открытая онлайн библиотека гионов специально для этой цели. В основу ее принимались следую­щие факторы: отдаленность от центральных районов страны при от­сутствии или слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщений; более длительный отопительный сезон по климатическим условиям; ограниченные сроки завоза товаров в районы с сезонными природно-климатическими условиями (навигационный период) и больший удельный вес численности населения, проживающего на таких территориях.

Несмотря на предоставляемую из ФФПР финансовую помощь, не были устранены резкие колебания между регионами в расчетном пре­вышении расходов над доходами. В связи с этим было решено, что часть проектируемого на 1998 г. ФФПР на первом этапе расчета долей субъектов Федерации резервируется, а на заключительном этапе учи­тывается дополнительно только для высокодотационных регионов пропорционально их расчетному дефициту. Таким образом, данный фонд как бы делился на две части - для всех регионов, получивших право на трансферты, и дополнительно тем, где намечался чрезмерно высокий расчетный дефицит.

Вопросы совершенствования межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации - между региональным и местными бюджетами нашли отражение в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. В этом Законе была предпринята попытка повысить уровень доходов, закрепляемых за местными бюджетами на постоянной осно­ве. Для этого определялись в среднем по субъекту Федерации размеры процентных долей, в пределах которых следовало закреплять на по­стоянной основе за местными бюджетами часть платежей по каждому федеральному регулирующему налогу, поступающему в консолидиро­ванные бюджеты субъектов Федерации. Считалось, что органы власти субъектов Федерации самостоятельно определяют "размер таких про­центных долей в разрезе муниципальных образований и сверх этого устанавливают им нормативы отчислений от этих налогов в порядке межбюджетного регулирования. Многие субъекты Федерации в связи с этим приняли у себя соответствующий закон по реализации данного положения. Но на федеральном уровне не было решения о закрепле­нии на постоянной основе определенной доли нормативов, утвержда­емых для консолидированных бюджетов субъектов Федерации, пред­усматривалась возможность утверждения нормативов не менее чем на 3 года. По этой причине, а также в связи с частыми изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве полностью реализовать данное положение не удалось. Закон «О финансовых основах местно­го самоуправления» также обязал власти субъектов Федерации опре-

Говремепные проблемы совершенствования межбюджетных отношений 333

Опыт перераспределения средств в РФ - №16 - открытая онлайн библиотека финансовую помощь муниципальным образованиям на фор­мализованной основе.